 Возмещение вреда причиненного при доставлении по КоАП
Определение Конституционного суда Российской Федерации
по жалобам граждан ... Александра Валерьевича и ... Александра Олеговича на нарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 1070 и статьей 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации
город Санкт-Петербург 17 января 2012 года
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева, заслушав заключение судьи Л.О.Красавчиковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение жалоб граждан А.В.... и А.О....,
установил:
1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане А.В.... и А.О.... оспаривают конституционность пункта 1 статьи 1070 ГК Российской Федерации, устанавливающего ответственность за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда независимо от вины причинителя вреда, а также статьи 1100 ГК Российской Федерации, предусматривающей случаи, в которых моральный вред подлежит возмещению независимо от вины лица, его причинившего.
Как следует из представленных материалов, А.В.... и А.О.... 17 и 29 мая 2009 года соответственно были доставлены в дежурные части 27 и 28 отделов милиции УВД Центрального района города Санкт-Петербурга для составления протоколов об административном правонарушении, предусмотренном частью … КоАП Российской Федерации.
В отношении А.В.... постановлением мирового судьи судебного участка № 203 города Санкт-Петербурга от 13 июля 2009 года производство по делу было прекращено в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения, а А.О.... постановлением мирового судьи судебного участка № 205 города Санкт-Петербурга от 16 июня 2009 года был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью … КоАП Российской Федерации, и подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере 500 рублей, однако решением Куйбышевского районного суда города Санкт-Петербурга от 22 июля 2009 года указанное постановление мирового судьи было отменено, производство по делу прекращено в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения.
Заявители, полагая, что прекращение производства по делу в связи с отсутствием в их действиях состава административного правонарушения влечет за собой признание за ними права на возмещение вреда, в том числе морального, обратились в Петроградский районный суд города Санкт-Петербурга с иском к Министерству финансов Российской Федерации о взыскании судебных расходов по оказанию юридической помощи, расходов на оплату услуг представителя, компенсации морального вреда и расходов по оплате государственной пошлины.
Петроградский районный суд города Санкт-Петербурга, руководствуясь пунктом 2 статьи 1070 и статьей 1069 ГК Российской Федерации, решениями от 17 марта 2010 года удовлетворил требования А.В.... и А.О.... в размере меньшем, чем было заявлено истцами. Определениями судебной коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда указанные решения изменены в части взыскания в пользу А.В.... и А.О.... расходов на оплату юридической помощи; данные требования удовлетворены в полном объеме.
В удовлетворении остальных требований истцов отказано. При этом суд кассационной инстанции исходил из того, что не были представлены доказательства нарушения каких-либо личных неимущественных прав истцов действиями сотрудников УВД Центрального района города Санкт-Петербурга, связанными с применением меры обеспечения административного производства в виде административного доставления.
Заявители полагают, что пункт 1 статьи 1070 и статья 1100 ГК Российской Федерации противоречат статьям 2, 18, 53 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, поскольку содержащиеся в них положения по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, не распространяются на случаи возмещения вреда, в том числе морального, причиненного незаконным доставлением как мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении, независимо от вины соответствующих органов публичной власти и их должностных лиц.
2. В соответствии со статьей 53 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Из содержания данной конституционной нормы следует, что действия (или бездействие) органов государственной власти или их должностных лиц, причинившие вред любому лицу, влекут возникновение у государства обязанности этот вред возместить, а каждый пострадавший от незаконных действий органов государственной власти или их должностных лиц наделяется правом требовать от государства справедливого возмещения вреда.
Развивая эти положения, федеральный законодатель урегулировал условия возмещения вреда, причиненного гражданину, в отраслевых законодательных актах: прежде всего в главе 18 УПК Российской Федерации, регламентирующей основания возникновения права на реабилитацию, порядок признания этого права и возмещения различных видов вреда, а также в главе 59 ГК Российской Федерации, устанавливающей, в частности, ответственность за вред, причиненный гражданину в результате незаконных действий государственных органов либо должностных лиц этих органов (статья 1069), ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (статья 1070), и правила компенсации морального вреда (параграф 4 главы 59 ГК Российской Федерации).
В силу части 2 статьи 27.1 КоАП Российской Федерации вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
2.2. Гражданский кодекс Российской Федерации среди основных начал гражданского законодательства предусматривает обеспечение восстановления нарушенных прав (статья 1) с использованием для этого широкого круга различных способов защиты (статья 12), включающих как восстановление положения, существовавшего до нарушения права, так и полное возмещение убытков (статья 15).
Статья 16 ГК Российской Федерации устанавливает, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 4 июня 2009 года № 1005-О-О, по своей юридической природе обязательства, возникающие в силу применения норм гражданско-правового института возмещения вреда, причиненного актами органов власти или их должностных лиц, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой привлекается в соответствии с предписанием закона причинитель вреда (статья 1064 ГК Российской Федерации). В частности, статья 1069 ГК Российской Федерации содержит конкретную норму об ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Применение данной нормы предполагает наличие как общих условий деликтной (т.е. внедоговорной) ответственности (наличие вреда, противоправность действий его причинителя, наличие причинной связи между вредом и противоправными действиями, вины причинителя), так и специальных условий такой ответственности, связанных с особенностями субъекта ответственности и характера его действий.
Вместе с тем Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает случаи возмещения вреда и при отсутствии вины причинителя вреда. Так, в соответствии с пунктом 1 его статьи 1070 вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.
Согласно статье 1100 данного Кодекса компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины причинителя вреда в случаях, когда вред причинен гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (абзац третий).
Данными нормами, как видно из их содержания, в изъятие из общих начал гражданско-правовой ответственности предусмотрено возмещение вреда независимо от вины должностных лиц соответствующих органов с целью реализации гражданско-правовой защиты конституционных прав каждого, прежде всего права граждан на свободу и личную неприкосновенность (статьи 2 и 22 Конституции Российской Федерации), а также на свободу экономической деятельности граждан и их объединений (статьи 8, 34 и 35 Конституции Российской Федерации), если эти права были нарушены актами правоохранительных органов или суда (что повлекло за собой причинение вреда), в то время как ответственность за иные незаконные действия государственных органов и их должностных лиц по статье 1069 ГК Российской Федерации наступает на общих условиях ответственности за причинение вреда, что само по себе не означает снижения уровня гражданско-правовой защиты прав и законных интересов граждан.
3. Защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений закреплены в качестве задач законодательства об административных правонарушениях (статья 1.2 КоАП Российской Федерации).
Реализация указанных задач законодательства об административных правонарушениях обусловлена соблюдением процессуальной формы деятельности административных органов в целях обеспечения гарантий прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности. Комплекс законодательно закрепленных процессуальных действий, осуществляемых уполномоченным на то органом или должностным лицом в целях всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, обеспечения исполнения принятого по делу решения, а также выявления причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, включает, помимо прочего, применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, их юридическое оформление путем составления соответствующего протокола.
3.1. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации в числе мер обеспечения производства по делу об административных правонарушениях предусматривает административное доставление, задержание и привод (статья 27.1).
Доставление представляет собой принудительное препровождение лица для составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным (статья 27.2 КоАП Российской Федерации).
По смыслу указанного положения, доставление – это административно-правовая принудительная мера, состоящая в кратковременном ограничении свободы передвижения лица и перемещении его с места совершения административного правонарушения в уполномоченный орган.
Основной целью данной обеспечительной меры является составление протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте, поскольку своевременное и правильное составление протокола об административном правонарушении позволяет установить и закрепить сведения об обстоятельствах, на основании которых компетентный орган или должностное лицо принимает решение о наличии или отсутствии события административного правонарушения, виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, и иных юридических фактов, имеющих значение для правильного разрешения дела.
Указывая на необходимость составления протокола о каждом административном правонарушении (кроме случаев наложения штрафа или оформления предупреждения на месте совершения правонарушения), Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации не связывает осуществление этих действий с обязательным применением рассматриваемой меры, а потому правонарушение не всегда сопровождается доставлением нарушителя в уполномоченный орган. Так, при наличии возможности установления личности нарушителя, наличии необходимых документов, подходящей обстановки на месте совершения правонарушения (включая погоду) протокол об административном правонарушении составляется на месте его совершения без применения доставления.
Согласно Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 2 его статьи 20.2, относится к компетенции судей (часть 1 статьи 23.1), что исключает возможность назначения наказания без составления протокола об административном правонарушении.
О доставлении также составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании. Копия протокола о доставлении вручается доставленному лицу по его просьбе (часть 3 статьи 27.2). По указанной категории дел об административных правонарушениях не предусмотрено проведение административного расследования в течение месяца (часть 1 статьи 28.7), соответственно, протокол об административном правонарушении должен быть составлен немедленно после выявления совершения административного правонарушения, а если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о лице, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, – в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (части 1, 2 статьи 28.5).
С момента составления в отношении лица протокола о доставлении дело об административном правонарушении считается возбужденным (пункт 2 части 4 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации), соответственно, лицо приобретает права, предусмотренные статьей 25.1 КоАП Российской Федерации, – знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника и иные процессуальные права в соответствии с данным Кодексом.
Последовательность действий уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел после доставления в служебные помещения дежурных частей граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства регламентируется Наставлением о порядке исполнения обязанностей и реализации прав милиции в дежурной части органа внутренних дел Российской Федерации после доставления граждан (утверждено приказом МВД России от 1 апреля 2009 года № 248). При этом законодатель не устанавливает конкретных сроков доставления, поскольку невозможно предусмотреть и учесть конкретные обстоятельства, влияющие на его продолжительность (территориальная удаленность, наличие и/или техническое состояние транспорта, пропускная способность автодорог, климатические условия, состояние здоровья доставляемого и пр.), но указывает, что оно должно быть осуществлено в возможно короткий срок (часть 2 статьи 27.2 КоАП Российской Федерации).
Соответственно, такая мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как доставление, – в контексте содержащихся в законе предписаний об условиях, целях и основаниях ее применения в конкретных обстоятельствах уполномоченными должностными лицами – не может быть произвольной, не учитывающей соразмерность объема ограничений прав лица с действительной необходимостью, диктуемой обстоятельствами дела, а также возможность практического достижения цели, ради которой избирается данная мера, с соблюдением разумных пределов продолжительности ее применения в отношении максимального объема прав, которые могут быть при этом ограничены.
Европейский Суд по правам человека, отмечая при толковании соответствующих положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что лишение физической свободы фактически может приобретать разнообразные формы, не всегда адекватные классическому тюремному заключению, предлагает оценивать их не по формальным, а по сущностным признакам, таким как принудительное пребывание в ограниченном пространстве, изоляция человека от общества, семьи, прекращение выполнения служебных обязанностей, невозможность свободного передвижения и общения с неограниченным кругом лиц (пункт 14 постановления от 1 июля 1961 года по делу «Лоулесс (Lawless) против Ирландии» (№ 3), пункты 92 и 102 постановления от 6 ноября 1980 года по делу «Гуццарди (Guzzardi) против Италии», пункты 55 и 68 постановления от 28 октября 1994 года по делу «Мюррей (Murray) против Соединенного Королевства», пункт 42 постановления от 24 ноября 1994 года по делу «Кеммаш (Kemmache) против Франции» (№ 3)).
Европейский Суд по правам человека считает, что статья 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, провозглашая право на свободу и личную неприкосновенность, говорит о физической свободе лица; ее цель – гарантировать, чтобы никто не мог быть произвольно лишен свободы в смысле данной статьи (пункт 42 постановления от 25 июня 1996 года по делу «Амюур (Amuur) против Франции»). В оценке обстоятельств конкретных жалоб Европейский Суд по правам человека исходил из того, что само по себе лишение свободы не обязательно является нарушением пункта 1 статьи 5 Конвенции, но перечень исключений из права на свободу, гарантируемого в пункте 1 статьи 5, является исчерпывающим, и только узкое толкование этих исключений соответствует цели данного положения, а именно обеспечению того, чтобы никто не был лишен свободы произвольно (постановления от 25 сентября 2003 года по делу «Василева (Vasileva) против Дании», от 9 марта 2006 года по делу «Менешева против Российской Федерации», от 24 июня 2008 года по делу «Фока (Foka) против Турции», от 21 июня 2011 года по делу «Шимоволос против Российской Федерации», от 3 ноября 2011 года по делу «Александра Дмитриева против Российской Федерации» и др.).
Обосновывая этот подход в постановлении от 12 января 2010 года по делу «Гиллен и Кинтон (Gillan and Quinton) против Соединенного Королевства», Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что при определении того, был ли кто-то «лишен свободы» в смысле статьи 5, точкой отсчета должна быть его конкретная ситуация, при этом следует учитывать весь спектр критериев, таких как вид, длительность, последствия и способ применения рассматриваемой меры; различие между лишением и ограничением свободы состоит, тем не менее, лишь в степени или суровости, а не в природе или сущности.
Отступление от указанных критериев, в полной мере распространяющихся на процессуальный порядок реализации института административного доставления как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, создавало бы предпосылки для неправомерного ограничения права на свободу как в контексте статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, так и статьи 22 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
3.2. Вместе с тем, поскольку реализация мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях при выявлении и исследовании обстоятельств деяний, содержащих признаки административных правонарушений, осуществляется, при наличии соответствующих поводов, до возбуждения дела об административном правонарушении, такие меры обладают общими (обеспечительными, вспомогательными) признаками, характерными для всех перечисленных в законе мер обеспечения административного производства. В частности, это административное задержание на срок не более 48 часов, которое согласно части 3 статьи 27.5 КоАП Российской Федерации применяется только по делам о правонарушениях, за совершение которых в виде наказания может быть назначен административный арест (на срок до 15 или до 30 суток).
Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 июня 2009 года № 9-П, не будучи арестом как мерой административного наказания, данная мера, тем не менее, представляет собой лишение свободы в смысле статьи 22 Конституции Российской Федерации и подпункта «c» пункта 1 статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод: положение лица, к которому применяется такое административное задержание в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, связано с принудительным пребыванием в ограниченном пространстве, временной изоляцией от общества, прекращением выполнения служебных обязанностей, с невозможностью свободного передвижения и общения с другими лицами.
Таким образом, вопрос о конституционности положения пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 ГК Российской Федерации ранее уже рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации с учетом особенностей возмещения государством вреда, в том числе компенсации морального вреда, причиненного незаконным применением одной из мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. При этом Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что отсутствие в тексте пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 ГК Российской Федерации непосредственного указания на административное задержание не может означать – по смыслу этих статей во взаимосвязи с частью 3 статьи 27.5 КоАП Российской Федерации и подпунктом «c» пункта 1 статьи 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, – что их действие не распространяется на случаи, когда право на свободу ограничивается в связи с административным задержанием на срок не более 48 часов как обеспечительной мерой при производстве по делам об административных правонарушениях, за совершение которых может быть назначено наказание в виде административного ареста. Иное не соответствовало бы ни Конституции Российской Федерации, ни Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Исходя из этого применение каждой из перечисленных в законе мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (будь то административное доставление, задержание или привод) обусловлено надлежащим осуществлением целого ряда процессуальных действий, имеющих специфические особенности, а также выполнением требований законных и подзаконных актов (например, приказа МВД России «Об утверждении Наставления о порядке исполнения обязанностей и реализации прав милиции в дежурной части органа внутренних дел Российской Федерации после доставления граждан»), призванных оградить граждан от возможных злоупотреблений со стороны должностных лиц, осуществляющих административно-процессуальную деятельность, и обеспечить возможность для решения различных задач (обнаружение правонарушений, выявление и закрепление доказательств, необходимых для последующего принятия к виновным предусмотренных законом мер, ограждение от противодействия административному производству и обеспечению исполнения процессуальных обязанностей, обеспечение неотвратимости ответственности за правонарушение и пр.).
Однако оценка правомерности как возбуждения дела об административном правонарушении, так и применения доставления либо задержания в качестве меры административного обеспечения и соблюдения надлежащего порядка их осуществления уполномоченным органом или должностным лицом предполагает необходимость рассмотрения и анализа фактических обстоятельств дела, послужившего поводом для обращения за возмещением вреда, что значительно повышает роль судейского усмотрения при установлении факта наличия или отсутствия нарушения прав лица, в отношении которого применялась данная мера административного принуждения.
Это соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в Постановлении от 16 июня 2009 года № 9-П, согласно которой реализация конституционного права на возмещение вреда возможна лишь при условии оценки законности действий (бездействия) органа государственной власти или должностного лица не только с точки зрения соблюдения пределов предоставленных им законом (т.е. формально определенных) полномочий, но и с точки зрения обоснованности таких действий, т.е. их соответствия конституционным требованиям справедливости, соразмерности и правовой безопасности.
Проверка же законности и обоснованности действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц, связанных с применением в отношении заявителей той или иной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, а также решений судов общей юрисдикции, вынесенных по их конкретным делам, как связанная с установлением и исследованием фактических обстоятельств, выбором подлежащих применению норм, входит в компетенцию вышестоящих судов общей юрисдикции и не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, определенным статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Для исправления судебных ошибок, допущенных, по мнению заявителей, вследствие нарушения или неправильного применения судом норм права, законодательство предусматривает иные формы проверки вступивших в законную силу решений вышестоящими судами общей юрисдикции – пересмотр судебных постановлений в порядке надзора.
Сами же по себе оспариваемые заявителями положения пункта 1 статьи 1070 и статьи 1100 ГК Российской Федерации, устанавливающие дополнительные гражданско-правовые гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, вытекающие из статей 52 и 53 Конституции Российской Федерации, не препятствуют возмещению вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов либо их должностных лиц, и разумной и справедливой компенсации морального вреда лицу, чье право нарушено, а потому не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктами 2 и 3 части первой статьи 43, частью четвертой статьи 71 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Признать жалобы граждан ... Александра Валерьевича и ... Александра Олеговича не подлежащими дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» итогового решения в виде постановления.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин
№ 149-О-О |